加强城市基层社会治理 推动拉萨 在维护社会和谐稳定 实现长治久安上当好排头兵

习近平总书记强调：“治国安邦重在基层，党的工作最坚实的力量支撑在基层，最突出的矛盾和问题也在基层。”拉萨市作为边疆民族地区，地处反分裂斗争的前沿阵地，城市基层社会治理与维护社会稳定、实现长治久安密切相关。必须要坚持问题导向，把握形势任务，努力走出一条基层党组织领导下具有边疆民族区域特色的基层治理路子，在维护社会和谐稳定、实现长治久安上当好排头兵。

一、拉萨市城市基层社会治理基本情况及主要成效

近年来，拉萨市结合地方实际，在城市基层社会治理实践中采取了系列改革举措并取得较好治理成效。

（一）完善基层治理体系。拉萨市城乡基层治理主要通过发挥乡镇（街道）及以下各治理层级、基层各级党组织作用来实现。2012年，为加强社会精细化管理，在原有的乡镇（街道）、村（社区）治理层级以下，全市辖区划分工作网格700多个，细化基层治理单元。2013年，为加强群众自我治理积极性，推行“双联户”社会治理模式，全市共建立联户单位17000多个，进一步延伸了网格化管理的触角。至此，从制度设计层面，全市覆盖城乡、一通到底的基层治理体系已基本健全。为加强党对基层治理的领导，党的基层组织也同步向下延伸，达到了网格（村小组）的全覆盖。由于城市和农牧区基层治理有所侧重，治理模式有所不同。其中，城市治理体系主要由街道、村（社区）、网格、联户单位四级组成。

（二）优化基层治理架构。针对一些街道社区辖区、网格设置面积、流动人口、管理对象等悬殊较大，管理重点、标准和要求不一等问题，进一步优化调整。一是合理调整行政区划，坚持条块明晰、服务便民的原则，重点针对老城区、城乡接合部、易地扶贫集中搬迁点等区域，调整优化街道社区区划。二是同步调整警区布局，把便民警务站纳入公安派出所管理，推进公安派出所与街道行政区划、社区警务室与社区区划保持一致。三是优化网格设置，综合考虑管理对象、范围大小、居民数量等因素，进一步调整网格和联户单位设置，确保网格管理“人、权、物、事”相统一。

（三）加强社区工作人员能力素质建设。按照社工配备标准，核定社区工作者人数，进一步优化配置网格员、联户长队伍。严格贯彻落实关于加强第一书记队伍建设的“六项举措”，发挥社区“掌舵人”和“领头羊”作用。鼓励支持社区干部通过在职方式提升大专以上学历，积极组织参加各类教育培训，提升社区干部能力素质，努力推动社区由“村民治理”向“大学生治理”转变。

（四）推进社区干部下沉网格提升服务质量。一是通过参加集中培训、相关业务部门“手牵手”指导的方式，培养“全科社工”在社区坐班服务，其他全部下沉到网格开展工作，优化社区工作力量配置。二是按照“办公最小化、功能最优化、服务最大化”原则，将党群服务中心改造为“全科社工”一站式服务场所，将社区警务室办证柜台移至党群服务中心，让居民群众少跑路。三是加大党群服务V站选址和建设力度，谋划建设“骑手驿站”“旅拍驿站”“零工驿站”等，有效拓展延伸社区服务功能。

（五）推动社区各方力量参与基层治理。一是深化社区“大党委”制，完善成员单位季度联席会、专兼职委员月度联席会机制，深化事前、事后“契约化”共建机制，建立资源、问题、项目三项清单，项目化解决重难点问题，召开现场工作推进会，推动社区与驻地单位共同解决辖区问题，逐步推动社区基层治理由“单打独斗”向“多元共治”转变。二是创建并不断优化在职党员报到平台，依托“微心愿”认领、助老助弱助残、文明交通疏导等8大志愿服务活动载体，组织驻地单位党组织和在职党员进社区开展“双报到双积分”活动，激励驻地单位积极参与社区治理。

二、拉萨市城市基层社会治理存在的主要问题

拉萨市虽然在加强城市基层社会治理方面形成了一些行之有效的经验和做法，取得了显著成效，但是在实践中仍然存在一些急需解决的困难和问题。

（一）基层党组织领导作用发挥不充分。抓基层党建与基层治理融合不够，存在“两张皮”问题。街道“大工委”、社区“大党委”制度落实不够到位，单位和街道社区共驻共建的载体不多，区域党建格局尚未完全形成。基层党组织对群众自治组织的领导还不够有力，特别是一些“两新”组织、小区业主委员会、物业公司等还没有建立党组织，居民自我管理的“末梢”还不够健全。同时，因居民流动较快、信息更新不够及时，一些社区、网格党组织对自己服务管理的群众特别是流动人口底数掌握不够精准，党员联系服务群众也存在流于形式的问题。

（二）基层自治组织自治能力不强。一是基层工作队伍力量薄弱。基层工作人员类型多、构成复杂，能力素质差异较大，有的跟不上治理形势。基层工作人员流动性大、工作压力大、工作时间长，越是节假日越要冲锋在前，但激励晋升机制不够科学合理，辞职较频繁，流动性大。二是村（社区）行政化问题依然突出。乡镇（街道）承接了上级部门大量行政事务，又层层下压至村（社区）、网格（村小组）、双联户代表，以落实上级行政工作为主，事项多、表格多、任务杂，村（社区）自治方面缺少精力、想法和办法。三是社区统筹各类力量的能力不足。在处理与业主委员会、物业公司、单位小区负责人、出租房业主、门面工商户等关系方面仍存在不顺畅问题。同时，业主委员会、物业公司覆盖率低，管理不规范，也制约了社区统筹能力。四是主动发动群众参与基层治理办法少。更多依赖于村（社区）现有工作力量，缺乏组织群众、发动群众、依靠群众开展群防群治的意识。五是社会组织培育不足。社会组织发育迟缓，力量弱小，专业性、公益性、慈善性和服务性的社会组织数量少，难以满足居民群众多样化、个性化的服务需求。

（三）社区居民参与基层治理积极性不高。一是总体参与率低，参与主体分布不均，户籍居民参与率高，非户籍居民尤其是流动人口和单位居民参与率低，退休人员、老年群体参与率高，中青年、在职在岗人员参与率低。二是参与内容有所失衡，参与层次较低。社区居民参与的社区事务较多的集中在简单、具体的粗放型活动，如文体健康、综治维稳、卫生保洁、居委会选举等社会、文化类、政治类活动，对于较为抽象、复杂、层次较高的社区决策、整体规划、自治管理、监督评估等活动参与水平不高。三是参与形式单一，被动性、执行性参与多，主动性参与少。

（四）基层治理机制不顺畅。一是职责边界不清晰。街道和社区职责繁重并且同构，街道在很大程度上成为社区和社区之间事务承接的“中转站”，出现街道“空心化”，街道职责转嫁社区，社区无法深入群众。社区承担的工作事项过多，甚至脱离了主责主业，有的是社区居委会应该协助职能部门完成的，有的已超出社区职责范围。二是网格管理不规范。行政区划和网格设置不够精细精准，个别街道社区管辖面积过大、人口过多；街道社区与派出所警务室管辖区域不一致，权责不对等、边界不清晰，存在“交叉管”甚至“三不管”情况。三是部门联动不紧密。城市基层治理存在条块分割、部门各自为阵的情况，“街道吹哨、部门报到”成效不明显，未形成一盘棋和齐抓共管的工作局面。四是基础保障不健全。制度机制、经费预算、法治保障、考核评价等机制还不够健全完善，网格员、联户长队伍履职评估、优化配置需改进。五是经济基础不均衡。社区集体经济强弱不等，分红方式不够科学合理，以致在组织动员群众上不够有力、在推进辖区公共服务上没有话语权。

（五）基层治理信息化水平不高。城市基层治理信息化水平低，信息化平台建设整体还比较滞后，信息系统不全面，“信息孤岛”现象普遍。综治平台、网格化指挥平台使用率低、数据更新不及时，信息收集整理仍以纸质为主，人口、房屋、法人等信息数据不能共享，街道社区对管理对象信息掌握不够及时精准。由于智慧化手段应用不够，基层治理的物联、网联、自动化程度不高，做了很多不必要的重复性工作，大大增加了基层社会治理的人力成本，影响了工作效率。

三、加强拉萨市城市基层社会治理的路径探析

党的二十大强调，要“健全基层党组织领导的基层群众自治机制，加强基层组织建设，完善基层直接民主制度体系和工作体系，增强城乡社区群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效”，这为各地加强基层社会治理提供了根本遵循。拉萨市作为西藏自治区首府城市，必须要立足充分发挥好首府城市功能作用，奋力实施“强治理”行动，在维护社会和谐稳定、实现长治久安上当好排头兵。

（一）强化党建引领。必须坚持党的领导，加强党的建设，把基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。一是坚持高位推动。深入开展“基层治理年”行动，健全党建引领基层治理“1＋N”体系，把党的领导贯穿基层治理的全过程和各方面。强化组织领导，按照“书记抓、抓书记”的一把手工程持续推进，定期研究调度，推动解决人员、经费、背街小巷治理等重点难点问题。二是注重统筹协调。加强街道社区党组织对基层各类组织和各项工作的统一领导，努力形成街道社区统筹协调、部门协作配合、社会各方共同参与的工作格局，构建“多元共治”新体系，打造特色鲜明的“党建＋”品牌。三是强化阵地拓展。拓展基层党组织工作的载体和平台，具体来说，就是要优化设置党群服务中心、党群活动中心、新时代文明实践中心，创新志愿服务活动，拓展“党建＋互联网”网络阵地建设，强化党组织的“有形阵地”；通过悬挂国旗、党旗，设计展示党建品牌标识，利用条幅、LED标语展示等方式延伸社区党组织建设的“无形阵地”。

（二）夯实基础保障。必须树牢大抓基层、大抓基础的鲜明导向，推动人往基层走、钱往基层投、政策向基层倾斜，确保基层有资源有能力抓好基层治理和服务群众。一是明确角色定位。要明确社区党组织和其他各类治理主体在社区治理中的角色定位，处理好“党建党务”与“社建社务”的关系。不能因为“领导”而大包大揽，干涉基层民主、基层自治；也不能因为“自治”而弱化党的核心地位。二是强化队伍建设。实施队伍培养工程，选优配强街道、社区班子和专职网格员、“双联户”等队伍，开展能力提升培训。加强“带头人”队伍建设特别是第一书记队伍建设，推行社区工作者职业体系建设。三是完善保障机制。实施基础保障工程，健全基层治理制度体系，建立经费保障及动态增长机制，合理解决社区工作者劳动报酬和开展工作所需经费。加强法治保障，用政府规章、地方性法规等法律条文明确基层治理相关事宜，用好居民公约。四是壮大集体经济。制定村级集体经济发展规划，坚持“一居一策”，支持跨居“抱团”“飞地”建设、融合发展，增强村级组织“造血”功能。改变村级集体经济分红方式，鼓励支持社区通过“四议两公开”将集体经济收入更多地投入到公益事业和公共事业。

（三）健全组织体系。必须要处理好体制内上下协调与体制外左右联动的关系，既要健全完善现有基层治理体系，又要将体制外的广大群众、市场力量、社会力量充分发动起来，统筹组织资源、整合组织力量、发挥组织优势，推动组织体系和治理体系有机衔接、融合发力。一是完善组织架构。持续推行街道“大工委”和社区“大党委”机制，进一步健全街道党工委、社区党组织、网格党支部、联户党小组四级组织架构，坚持党建带群建促社建，引导各类企业、群团组织、社会组织、志愿者队伍参与网格管理和服务。二是做实网格管理。必须用好网格管理和服务这一重要手段，打通基层治理“最后一百米”，做到民情在网格掌握、问题在网格解决，真正使网格成为化解矛盾的“减压阀”、服务群众的“连心桥”。三是完善工作机制。积极构建“党建＋群防群治”基层治理模式，建立完善物资储备和调用机制、应急响应机制、突发事件处置机制，落实安全稳定工作“例会制”，完善流动人口服务管理工作机制，严格落实“一对一”“多对一”“五级联控”等重点特殊人员管控措施，加强风险隐患排查化解工作。四是厘清责任事项。明确街道“抓党建、抓治理、抓服务”主责主业，赋予一定综合指挥权和决策建议权，明确社区依法履行职责事项、依法协助政府工作职责事项，列出负面清单事项，防止层层向基层转嫁责任，把社区干部从繁杂事务中解脱出来。五是延伸服务触角。推动社区党群服务中心去“行政化”，加强便民服务信息网络建设，逐步实现党群服务V站覆盖所有网格，加强老旧小区“红色物业”建设，组织居民有序参与物业相关工作。

（四）强化法治德治保障。必须要发挥好法治和德治作为维护现代社会秩序重要支柱的作用，以法治定分止争、惩恶扬善，以德治春风化雨、引领风尚。一是树立法治理念，坚持依法治理。要积极培育办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治思维，构建全民尊法守法的法治环境。党和政府以及各类组织和公民个人都必须依法依规共同参与社区治理，运用法治思维和法治方式化解社区各类矛盾，维护社区和谐稳定，凝聚社会共识，增强社会活力。要以习近平法治思想为指导，坚持和发展新时代“枫桥经验”，推动专业维稳力量下沉，畅通群众诉求表达渠道，实现小事不出网格、大事不出社区，努力将社会矛盾化解在基层。要进一步健全村规民约、居民公约，确保符合法律法规和公序良俗。二是坚持以德治理，引领风尚。要加强以社会主义核心价值观为基础的思想道德建设，引导人们形成向好、向上、向善的良好社会风气。要健全社区道德评价机制，发挥道德榜样的示范作用。要组织开展民族团结、科学常识、卫生防疫知识、应急知识等各类宣传教育，培育与新文明形态相适应的社会风尚。要进一步开展民族团结进步创建活动，深化“多元一体”国情教育，增强“五个认同”，铸牢中华民族共同体意识，奠定构建边疆民族地区治理共同体的思想基础。

（五）提升信息化水平。必须加强信息化建设，以数字技术赋能城市基层社会治理。一是价值理念层面。要坚持以人为本，把及时发现、引导和满足基层群众更高水平公共服务需求作为数据技术服务城市基层社会治理的出发点和落脚点，聚焦基层群众“急难愁盼”问题，聚焦邻里纠纷问题和社区矛盾冲突问题，聚焦文化、教育、医疗卫生、社会保障、养老、家居家政和商务等多样化的服务需求问题，打造智能化的综合为民服务体系。二是技术规范层面。要加强顶层设计，区市党委、政府应当依据区情、市情特点和条件，在基层数字政府建设、智慧社区建设整体规划、建设周期、技术标准等方面予以规范。要推进基层管理资源的整合，深化管理体制改革，整合社会管理与服务职能，政府部门、社区自治组织、市场部门等通过合理运用信息技术进行主体间的有机融合，建立信息化的管理平台和服务平台。如，探索成立城市管理指挥中心，实设区、街道综治中心（网格化服务管理中心），社区实行“一站式服务、一站式办理”；建设智慧治理运行枢纽平台，实施“多网合一”工程，建强网格化社会治理综合指挥调度平台实有人口数据库。三是制度层面。要推动线上联动与线下基层治理的有机融合、线上技术创新与线下制度优化的有机融合，完善数据技术建设和管理各项体制机制，避免将数字化、信息化建设简单理解为“建平台”。要加强政府监管，健全相关法规建设，完善基层数字政府、智慧社区的维护和数据安全保障。要加强街道、社区工作人员信息化能力培训，提升街道、社区工作人员利用信息化手段开展社区治理的思想意识，掌握信息化、网络化基本技能，提高社区治理效率。（作者单位：拉萨市委党校）